改革开放前，国内民航运输业由民航总局统一管理和经营，集航空运输、机场、航空管制等功能为一体。
1980年，依据邓小平同志“民航必须要企业化”的指示，国内民航运输业从军队中离别出来，改为商业航空运输，民航总局由空军领导改归国务院领导，民航内部实行政企合一。

从1984年开始，民航系统内部进行了较全方位的机构调整，按政企分开的原则，实行航管、机场、航空运输公司分立，并在市场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等方面逐步放松管制。
1987年实行航空运输公司改革，原中国民航独家经营改为多家经营，航空运输业初步引入了角逐机制。

下面简要介绍当国内前民航管理体制的状况和存在的主要问题：

行政管理机构

现在国内民航行政管理机构，包含民航总局、大区和省三级管理机构。存在管理层次多，民航总局和区域管理局直接营运管理机场，省局与机场所一等问题。

近20年来，中国民航历程了从大一统体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励多家设立航空公司以形成角逐的过程。这个过程还没走完。目前，民航总局除负责飞行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输计划等行业管理职能外，还负责直属航空运输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、政企不分的状况。

空中交通管理体制

空中交通管制是保证空中运输通畅安全的指挥中枢。现在，国内空中交通管制实行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国家空管委员会领导下，全国飞行由空军实行统一管理；军、民航空器分别由空军和民航分别设施指挥，空军和中国民航各自划分管制区和飞行指挥区。常见反映如此的空管体制存在着如下弊病：

·军航民航的飞行管制地区划设不统一，空域结构不够合理，且多数空域由军方独享，使得国内丰富的空中资源，不可以得到充分、合理、有效的借助；不利于航空公司营建航线互联网；民航运输企业的经济效益也遭到影响；不利于通用航空事业的进步。

·飞行指挥不统一，在一个空域由多家指挥，航空器遇见紧急状况，需要临时改变飞行状况时，因请示层多，有时得不到准时回话，容易失时误事，酿成事故；

·航空设施建设不统一，设施老化，管制方法落后，程度不同地影响了空中交通的通畅和效率。

这说明过时的空中管制体制已成为影响国内民航业进步的障碍，重新划分空中资源的军用、民用、军民适用的航空势力在必行。

“八五”时期开始的航路改造一期工程已经完成，更新了一批通信、导航、气象设施设施，提升了空管保障能力。伴随空管体制的调整，空管设施的现代化改造将大规模进行。

航空运输企业，直属公司和非直属公司

航空运输企业是民航系统的主体，是达成经济效益的中心环节。国内现有从事航空公共运输的航空公司24家，其中民航总局直属企业10家，其余14家为1984年后地方和部委打造的非直属航空公司。[1]这样来看，国内民航运输企业的体制是“一个系统，两种规范”，这种状况已经延续了十几年。
10个直属民航运输企业和总局的关系，基本上沿袭了传统的国有企业体制，各企业的人事管理、财务、投资等等决策权由总局学会。而各类“地方航空公司”则呈现多种产权形式。

非直属航空企业的规模常见较小，所有非直属航空企业的业务量只占全民航的15%左右。从行业整体上看，国内航空公司规模偏小。下表是1999年运输总周转量在1亿吨公里以上的13个航空运输企业的状况。

表7-3 中国运输总周转量在1亿吨公里以上的航空公司


航空运输企业的“一个系统，两种规范”局面，是1980年代民航体制改革的产物。当时将独家“中国民航”拆分，并允许地方和部门打造航空公司，率先走出了打破行业垄断的路子。但总局直属企业的企业体制深化改革的工作，没继续进行下去。今天，总局直属企业的“大锅饭机制”还远没打破，其结果是营运管理水平低，总体运行状况不如人意。

一个不可忽略的事实是，十几年来，海量“地方航空公司”因为断了总局的“父爱”机制的后路，在激烈的国内角逐中，经过优胜劣汰，兼并重组，出现了若干“小强人”，其独到的经营和管理的优势，正在展露头角，遭到业内外的高度看重。

国内民航运输业长期保持这种“一业两制”状况，其弊病是显而易见的。第一是总局既作为行业管理部门，又是直属企业的“总公司”，一身二任，纯属政企不分。在航空运输企业的管理方面，面对“亲儿子”和“地方航空公司”，非常难做到“一碗水端平”。比如直属公司历来有班次安排上的优先权，又譬如在全行业范围统筹收取的成本，与建设基金的用法苦乐不均等等。当然，“直属系统”也指责“地方航空公司”遭到地方政府的特殊保护，从另一角度责难角逐条件的不平等。总之“不从体制上进行改革，总是抱着自己那一头，本位主义，地区主义，民航就没法进步”。[2]

舆论界常把不能人心的1999年计委、民航总局发布的机票“禁折令”和其后的民航“百条航线联营”手段，归咎于民航的“行业垄断”。确实，民航是需要高度集中管理的行业，而反角逐行为也总是用“行业管理”的旗号得以推行。不过从“禁折令”所反映出国内民航运输业的问题，并不是简单的“行业垄断”，应该说问题出在“不对称角逐”上。

定价体制和票价水平

按现行体制，民航客票价格由国家计委物价局定。自1990年起，民航打折票价年年上调。
1997年7月1日起，国内两种航空运价并轨，境外旅客乘坐国内航班在国内购票，与国内旅客同价。
90年代的10年中，民航票价上调幅度达257%，同期人民币汇率下调40%，铁路客运价上调幅度约200%。

表7-4 90年代中国民航旅客票价的变动 单位元/客公里


不少文章说中国民航票价比海外高，但实质状况并不是这样，国内1997年公布、到今天仍实行的票价合9美分/客公里，现在外国国内航线平均公布票价水平约为20美分/客公里。[3]1998年美利坚公司公布票价，每客公里23.9美分/客公里。[4]所以1990年代的“官价”上扬，可以说是向国际水平的挨近。

这里要讨论两个问题：一是票价打折率的科学性，二是怎么样确定符合国内国情的民航运价水平。

关于票价打折。

海外民航运输公司票价一般实行多种打折规范，这在民航业内称为“收益管理”。提升客座率是所有交通运输行业赚钱的重点要点，而民航客座的特征是所谓“易腐性”，需要在起飞前把座位尽量地卖出。民航的收益管理就是通过科学预测优化，使企业经营的某条航线以最适当的价格供应全部座位。世界各大航空公司已形成一套管理办法，如提前订票、多级票价结构、流量预测超订等。

因此，海外民航票价的优惠率是经过精准计算和检验的，是一种要紧的经营方法；通常情况下，国内短途票价水平高过国际长途票价，定票时间越早、越确定，打折越多。[5]海外公司有些国际航线出于角逐目的，也因为规模效益，打折票价就要比我实惠得多。而国内的票价机制，就看上去过分呆板和缺少科学性。要改革这种过时的定价机制，需要与深化企业改革、提升企业管理水平同步进行。

关于国内民航运价水平。

国内民航票价，遭到国内低收入市场需要的限制和国际化本钱的双向挤压，是“风箱里的耗子，两头受气”。这就对国内民航运输企业的本钱控制水平，提出了非常高需要。

民航业内关于票价水平问题，有两种不认可见。

不认可价格调高的原因：市场供大于求；中国的低收入国情“决定国内民航不可以实行高运价…只能是在努力减少本钱的首要条件下，实行较低的运价和较高的客座率、载运率”。[6]

倡导票价调高的原因：航空运输业的特征是国际化，国内民航票价本钱中70%与海外接轨甚至略高，而只有劳动本钱低；而现在大家票价水平只有国际水平的一半；国内民航客户资源主要成分仍是公务、商务旅客，[7]价格弹性低。[8]

但，中国民航运输的需要弹性尽管低，毕竟遭到地面运输角逐的挑战。占30%的非公务商务客户资源中，旅游需要占了非常大比重。前些年伴随高速公路的大进步，一些短途航线非常快萎缩。中国的低收入国情，确对民航构成现实的制约。
1999年禁折令后，旅游客户资源明显被铁路公路吸引过去，据报道当年损失了5%的客户资源，以致民航总局不能不调整价格政策，对旅游组团放宽。

当前情况，在供大于求的近况下，民航运输企业自己有“优惠”动力，这说明目前的“官价”接近国内市场均衡点，也说明多数民航运输企业，现在本钱可以承受如此的价格，而且还有减少本钱的潜力。

销售和结算体系

民航机票的销售，分为直销和销售代理体系两个部分。直销体系原为民航总局下属的每个售票处，1990年后划归各航空公司，各公司之间可以互相代理销售。此后经过航空企业的充实与进步，目前已分布于国内和国外通航的海量城市。

中国民航销售代理业出目前1980年代中期。到1997年，各类代理企业超越5000家，其中一类销售代理有280家。销售代理业务不只包含国内容货运输，还有国际客货运输及包机销售等服务项目，已占据民航销售的70%以上的业务。

航空运输销售代理业的进步是必然走向。但国内机票代理市场，也存在着部门分割、划地为牢的问题。各公司在各城市重复设点角逐，代理机构过多，成份混杂，甚至有尾大不掉之势。
1998年价格大战中，各航空公司为争夺市场，多擅自提升代理费率，代理商乘机“吃完原告吃被告”，两头捞好处，紧急侵蚀航空企业的收入，买家也没得到多少便宜。
1999年后经大力整顿，状况才有所好转。

值得指出的是，航空运输企业和各销售代理企业之间的往来结算，因航班繁复、票款核对追索工作量大，再加上代理商的业务水平和信誉不一，是一个很繁琐和细致的工作，需要有十分严格的规章规范，更需要职员的高度责任心。因款项拖欠、业务拖延而导致收入流失的状况决非个别，对企业效益影响不小。所谓“以财务为中心的管理”，最后还是要落实到收入管理上。这是可以反映企业的总体管理水平的。

业内人士指出，节省销售成本的根本的出路是使用新技术，推广用电子机票可以节省75%的流通成本，可以便捷异地订座和结算，降低中间流通环节和各种人为原因所带来的不确定性。现民航已打造了计算机定座系统和总局结算管理软件，在国内和32个海外城市达成了联网。但比起海外还有差距。

航线管理

中国民航的对外航线管理，主如果依据双边协定以对等的原则对开航线。在国内航线管理上，则是以免费用的方法，按计划分配给每个航空公司，具备较浓厚的计划经济色彩。

在航线结构上，以城市对式的干线航空公司为主。近几年支线航线有所萎缩。

1999年，民航航班总条数为1115条，营运总里程为224.49万公里，按期航班通航的国内城市132个。有16个中国大陆城市通航香港，7个中国大陆城市通航澳门。通航海外34个国家和区域的60个城市。
1999年民航全行业按期航班航线条数和营运里程见表5。从表5可以看出，国内航空公司国际航线和区域航线的航线条数合计为国内航线的1/10强，航线总里程约为国内航线的1/2。

表7-5 1999年民航全行业按期航班航线条数和营运里程


航油、航材的供给和配套行业

航油燃料本钱是现在世界各国航空企业的最大本钱项目，它大约占飞行本钱的1/2，占总本钱的1/3。在国内，航空油料约占航空公司飞行本钱的2/3，占总本钱的1/5-1/4。

到现在为止，国内航油供给体制，是由总局直属的中国航空油料总公司独家经营，中航油完全垄断油源和全国机场的储供油设施，在国际油价平稳时期，一般实行高出海外市场50%～100%的垄断价格，这是导致国内航空公司本钱居高不下、缺少竞争优势的主要原因之一。[9]

关于航材及飞机的购置：现行体制，由总局直属的中国航空器材总公司，全权代表中国各航空公司对外采购飞机，事实上饰演垄断性中间商的角色，航空公司不可能绕开它直接向飞机制造公司订货，从而影响了航空企业的利益。由此，尽快改革国内航空油料和航空器材供销体制，拆除中航油和中航材独家垄断的藩篱，形成角逐性航油和航材市场，是民航体制改革的一项要紧内容。

修理与其他配套产业的合资状况：

其他配套产业，除极少数的合资企业外，现在还不允许其他企业进入和形成角逐局面。飞机修理和其他服务范围逐步放松了进入限制，现在在北京和广州已分别打造了飞机修理合资公司；波音公司在北京首都国际机场打造了有30000个备件的提供中心；空中客车也已建成我们的修理中心。

运力扩张的科学预测：

不只对今天的购机统一审批规范，还是以后企业自主购机，科学预测是实行正确经营策略的重点要点。民航市场决非线性的扩张，而是随宏观经济波动而波动，而且起落幅度非常大，这就带来非常大经营风险。飞机及零配件价值昂贵，购置不准时会坐失进步良机，但一旦过量购导致运力闲置，将带来资金本钱的巨大损失。所以国际民航界的飞机购置计划，需要有宏观经济预测作为依据。“美国航空公司依据上一年的市场景气指数套入一个固定的公式得出本年度可以增加的运力，很严谨。中国民航从业职员大多了解这个公式”。

国内民航长期以来习惯于按“政治需要”和线性预测、行政管理方法，再加上长期处于“卖方市场”环境，所以购置飞机的机制，是“各航空公司上报计划，总局平衡”。而各运输公司为了多占市场份额，倾向于多报计划，反正“亏了是国家的事，占住市场份额是我们的事”。其最后的结果就是1998～1999年的运力全方位过剩和1998年全行业亏损。这确实反映行业及企业的营运管理水平亟待提升，计划职员的责任心有待加大。

机场的建设和管理

民航机场是空中交通网的基础设施，具备公益性和准军事性。机场是现代城市的“钥匙”和地区经济的助推器，地方政府多有建设当地机场的积极性。但机场布局有其客观规律，特别在大家国力还不强的状况下，需要由国家统一规划。

机场管理和空管水平的提升，可以提升机场的用法率，从而间接节省机场建设资金和租购飞机的资金。业内有人指出，阿姆斯特丹的机场2分钟起飞一架飞机，中国是平均10分钟。国内效益最好的首都机场，旅客吞吐量和飞机起降架次，分别等于芝加哥奥尔良机场的1/4和1/5。这说明国内的空管和机场管理水平，还有非常大的潜力可挖。“这么大个首都，这么大个国家，就几百架飞机，还要流量控制，多丢人。”[10]

自“六五”以来，国内民航基本建设逐年上升。“九五”时期基本建设投资约500亿元，重点建设41个主要干线机场，包含31个直辖市、省会、自治区首府的32个机场，与大连、青岛、温州、宁波、厦门、深圳、珠海、汕头、桂林。这41个机场占全国机场旅客吞吐量的95%。

到“九五”期末，全国按期航班机场达到126个。其中可起降B747的4E级机场22个，4D级36个，4C级37个，3C级31个。现平均每一个省市自治区约有3个大型机场。经过改扩建，机场等级和地面设施的现代化程度进一步提升，机场系统布局初具规模，形成了以北京、上海、广州为枢纽，省会和主要城市为干线，干线与支线机场合适合的格局，为以后推行国内航线由城市对为主，向枢纽辐射与城市对相结合的国内航线互联网模式过渡，奠定了坚实的物质基础。

机场管理体制和建设资金来源：

民航机场建设技术需要高，投资大，周期长，资金收购慢。因为机场具备基础设施属性，一般地提机场经营“企业化”是不适合的。机场的投资和平时运营是可以否通过企业化运营达到平衡，主要取决于客流量的大小。所以机场的投资、经营管理模式，应依据区域经济发达程度的不同而有所不同，欠发达区域的机场建设更需要倚重财政投资。

在欧美，机场一般由地方政府负责建设和管理，即由地方财政作为出资者和筹筹资金的最后担保人。比如，美国的机场基本上由地方政府拥有并负责运营。机场建设资金主要由地方财政负责，主要资金来源为地方财政、地方债券、来自FAA的航空信托基金补助、航空企业的资金等。因为投资量大、用时间集中，所以一般靠地方政府发行债券筹筹资金，其中用机场收入确保的“免税地方政府债”所占比率最高。

通常来讲，机场的建设、用和受益，应体现投资-收益的公平化原则和适度商业化原则。对大家如此的穷国来讲，在特定时期，有限的统筹收费是不是有它的道理？这已涉及“反垄断”的话题，是需要理论界认真研究的。

机场收入包含航空收入和非航空收入两大多数。机场管理的困难程度，主要体目前非航空收入这一部分。因为国内一些机场在招商管理方面内部规范不健全，导致场地租金收入流失的状况，而且这样的情况显然不是个别现象。所以机场商业化社会化服务设施管理的公开化、透明化，实行公开招标方法，是改革的内容之一。

国内机场管理体制：

改革开放前，国内民用机场完全由民航总局拟定政策并代表国家投资，并由民航总局集中管理。
80年代后，伴随投资的多样化，机场管理政策开始实行“哪个投资、哪个受益”的原则，发挥地方政府积极性。投资方法与管理结构出现了多种模式。

民航总局和区域管理局直接管理：现在全国大多数机场仍是这种管理形式。其中包含部分由中央和地方联合投资建设的机场。

地方政府管理：建设时全部由地方投资，机场建成后归地方政府管理，民航总局推行行业管理。如厦门、深圳、珠海、三亚与一些小型机场。上海的虹桥机场是民航总局下放给地方政府管理的机场。

中央和地方实行股份制管理：中央和地方联合投资建设，成立管理公司，按投资比率推行股份制管理，有些由地方政府控股，有些由民航控股。

国内机场建设资金来源：

现在中国机场建设的资金主如果：资本金、开发银行贷款、借助外资、商业贷款。

表7-6 “六五”以来民航投资资金来源


以首都机场扩建工程为例：总投资91.84亿元，其中国家投入资本金共约33亿元，占35.93%；开发银行贷款约27亿元，占29.34%；借助3亿USD日本政府贷款，约占总投资的27.11%；建设银行商业贷款约7亿元，约占总投资的7.62%。

国内民航机场的属地化管理和企业化经营问题：

“八五”以来，地方政府对机场的投资已经超越了中央政府；机场管理的“属地化”已势在必行。因为现在多数机场仍由省民航管理局直接管理，国家民航管理机构在机场体制方面承担了行政管理和实质操作的双重职能，既在一定量上导致“政企不分”，也不利于发挥地方的积极推动作用。机场管理体制将根据“政企分开，属地管理”原则改革。机场属地化的问题已酝酿多时，但尚未推行。

属地化是指机场的投资建设、营运管理问题都由地方政府解决，民航行政部门只负责全国机场的规划、机场等级标准、机场安全指标和航空业务怎么收费的拟定和监督管理，并拟定相应的法规。

伴随投资主体多样化，一些机场还逐步达成了企业化运营，如厦门高崎、上海虹桥和深圳黄田机场已经上市。

民航建设基金的问题：

1993年，民航总局开始对各民航运输企业的营业收入征收10%的民航建设基金。到1997年，已累计用于民航基建和技改投资额81亿元，其中1997年民航建设基金投资额为26.64亿元，占民航基建和技术改造投资总额的30.8%。

民航建设基金的征收和用，固然有效地扩大了机场设施投资的资金来源，但弊病也不少。一是加强了运输企业的负担和导致苦乐不均，二是助长了“投资饥渴症”和资金用的浪费和腐败现象。

机场建设机场建设超规模、超标准、超概算。因为缺少足够的资本金，很多机场建成之日，就是亏损之时，亏损额愈来愈大。以致业内有人评论道：

“民航建设基金，收上去将来，哪个跑的快，哪个‘勾兑’的好，哪个就有钱。而且还不分地方直属”。“机场盲目建设，重复建设，候机楼贪大求洋。这类问题如何导致的？就是投资体制。哪个不想搞大？由于这是国家给我钱，我要的越多越好。但若是企业，法人治理，政企分开，他绝对要算账的。目前投资还是不算账。所以防止重复建设，不改革投资体制，绝对不可以。这是很大的一个问题。”[11]

所以，理论界有人指出：“机场建设是基础设施建设，是公共物品，应该由政府来投资，而不应该强迫企业变相交费投资。即便实行‘哪个投资、哪个受益’的原则，企业交费也不应是免费的，它需要从变相的投资中获得产权和收益。因此，在市场经济转型过程中，要严格区别政府与企业的不同行为范围”。[12]

在国内各区域主要机场大规模建设基本完成、借助率还不非常高状况下，改革机场投资管理体制，实行民航属地化、取消民航基本建设基金，理顺投资-受益机制，提升现有机场的借助率，十分必要。这也能够帮助减轻民航企业负担，提升民航运输企业的竞争优势。

注解：

[1]近一二年，航空企业的数目因企业间并购有所变动，最新的资料的22家民航运输公司。
[2]四川航空公司访谈，2000年。
[3]海连成，2000年。
[4]依据民航业内的另一项资料，1996年，国内民航直属企业航线收入总水平为6.3649元/吨公里，折合0.767USD/吨公里。同年国际民航缔约组织国营业收入为＄0.854USD/吨公里，国内航线平均运价水平等于国际平均水平91%。。本文以海连成先生提供的资料为准。
[5]比如：美利坚航空公司1998年4月纽约——洛杉矶运价等级

[6]刘功仕，《民航管理》1998年第8期。
[7]据1998-99民航协会对国内航班旅客调查表明：90年代以来，国内民航客运市场几乎完全由公款消费构成的局面有所改变，但城市居民仍是民航运输的消费主体；公务旅客占69%旅游者20%探亲者11%；公费买票占62.64%；航班时刻和承运人是旅客选择航班的重要原因。
[8]轩余恩，《民航管理》1998年第6期。
[9]比如据有关资料反映，新加坡石油市场航油价格一直保持在185USD/吨左右，而国内航油价格为2800元/吨，折合337USD/吨，为新加坡市场的1.82倍。
[10]访问四川航空公司记录，2000年。
[11]访问四川航空公司记录，2000年6月。
[12]胡鞍钢，2000年。